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L’EXPÉRIENCE
FRANCAISE
La
règle du droit de l’urbanisme manque parfois de flexibilité. Or le
pouvoir d’appréciation de l’administration ne permet pas toujours
d’y remédier. Aussi, dans certains cas, a-t-elle été tenté de se
soustraire à l’application stricte de la règle d’urbanisme.
C’est
cette tendance qui a donné au droit de l’urbanisme son caractère de “droit
dérogatoire” : Allant bien au-delà de ce qu’autorise les
principes, le droit de l’urbanisme s’est longtemps caractérisé par
la possibilité de décisions dérogatoires.
Aussi,
l’affranchissement de la règle de droit avait l’avantage de donner
à l’action administrative une souplesse et une capacité d’adaptation
souvent souhaitable , mais elle avait aussi les inconvénients de
laisser à l’administration le soin de choisir ceux de ces administrés
qu’elle soumettait à la règle et ceux qu’elle en dispensait.
L’usage
inconsidéré de dérogations a pu remettre en cause le caractère général
des lois et règlements, et a pu soumettre l’administration à toutes
les tentations devant les intérêts et enjeux liés au processus
d’urbanisation.
Ainsi, le législateur est finalement intervenu pour limiter
les abus par la loi du 31 décembre 1976 qui a distingué entre
les dérogations et les adaptations mineures et a introduit dans le
code de l’urbanisme la notion d’adaptation mineure, distincte de celle
de dérogation, chacune disposant de son domaine d’application propre.
1-
Définition et OBJECTIF DE LA DÉROGATION :
a-
La notion de dérogation
La
notion de dérogation n’est claire qu’en apparence. Les textes
eux même peuvent être ambigus. Ce qu’ils nomment “dérogations”
peuvent ne pas en être, alors que certaines expressions comme “à
titre exceptionnel”, “sauf impossibilités”,
voire “aménagement”, peuvent cacher d’authentiques dérogations.
Une
dérogation ne peut donc se définir que par son contenu : “un permis
de construire est dérogatoire s’il est accordé après que l’autorité
compétente en décide d’écarter l’application de la règle qui
aurait conduit à le refuser, mais il ne l’est pas si une règle
particulière préalablement établie permet de l’accorder par exception
à une règle plus générale.
Ainsi,
la dérogation catégorielle ou réglementaire ne constitue pas une véritable
dérogation.
La
loi du 31 décembre 1976 a fortement restreint le champ des dérogations :
“les
règles et servitudes définies par un POS ne peuvent faire l’objet
d’aucune dérogation” (article L.123-1 alinéa 5 CU). Pas plus
que les ZEP (article R.143-17 CU), les PAZ (articles R.311-10 -3 CU) et
les PSMV des secteurs sauvegardés (articles R.313-19- 5 CU). Par contre
elle reste possible (article R.421-15 CU) : pour les anciens plans
d’urbanisme, les règlements des cahiers des charges des lotissements,
les règles générales de construction.
Là
où la dérogation a été interdite, l’adaptation mineure reste
possible.
La
notion d’adaptation mineure :
Le
même article L.123-1 alinéa 5 du code de l’urbanisme qui interdit les
dérogations aux règles du POS donne une définition vague de
l’adaptation mineure “rendu nécessaire par la nature du sol, la
configuration des parcelles ou le caractère des constructions
avoisinantes”.
Outre
pour les POS, les adaptations mineures sont possibles pour
les PAZ et les PSVM .
La
jurisprudence administrative donne une interprétation étroite de
la notion d’adaptation mineure . Ainsi exige-t elle que :
·
La
décision d’accorder une adaptation mineure doit être fondée sur
l’un au moins des motifs
énumérés au niveau de l’alinéa 5 de l’article L.123-1 du code de
l’urbanisme., mais exclusivement sur ceux-là.
·
L’adaptation
doit être “nécessaire”, caractère expressément imposé
par le code de l’urbanisme. Cela exclu les adaptations “utiles”
ou “souhaitables”.
·
L’adaptation
doit être réellement “mineure”. L’écart autorisé par
rapport à la règle doit être faible. Il doit s’agir d’un aménagement
limité de la règle.
I-
CADRE JURIDIQUE DE LA DÉROGATION
Par
nature, toutes décisions qui échappent à une règle tend à échapper
à toute condition pré-établie. Pour éviter pourtant les abus, les
textes ont strictement définis les règles de légalité externe et les règles
de légalité interne.
a
- les règles de légalité interne : (contenu)
Une
dérogation ou adaptation mineure n’est légale que si elle respecte des
conditions mises à son octroi.
·
Pour ce qui concerne les adaptations mineures, la règle est
précisément prévue par l’article L.123-1alinéa 5 du CU. Dès
lors que ces règles sont respectées, l’administration a toujours le
droit de procéder à une adaptation mineure.
·
Pour
ce qui concerne les dérogations, lorsque les conditions d’octroi
ne sont pas prévues, il revient au juge d’en contrôler
l’utilisation et de limiter le pouvoir de l’administration. Ainsi
exige-t-il :
·
Que
la dérogation soit justifiée par un intérêt général
sous peine de détournement de pouvoir;
·
Que
les atteintes portées par la dérogation à l’intérêt général,
que la règle d’urbanisme a pour objet de protéger, ne soient pas
excessives eu égard à l’intérêt général que présente la dérogation.
b
- les règles de légalité externe : ( procédures)
Les
règles de forme et de procédure d’octroi de dérogation ou
d’adaptation mineure ont changé avec le temps :
·
Jusqu’en 1964, la dérogation impliquée par l’octroi du
permis ne faisait l’objet d’aucune décision spécifique et ne
faisait l’objet d’aucune procédure particulière.
o
Ainsi, jusqu’en 1983, seul le préfet était compétent
pour délivrer une dérogation (art. R.421-32- 5 CU) ou une adaptation
mineure (article R.421-32-6 CU).
·
A partir de 1983 le Maire, lorsque le POS est
approuvé, est compétent pour délivrer des autorisations
d’urbanisme. Il est donc également compétent pour accorder des adaptations
mineures.
·
S’agissant des dérogations, celles-ci ne pouvant être délivrées
qu’en l’absence de POS, donc hors des cas de compétence du maire.
A-
Exemples de cas jugés acceptables :
1-Cas
de la dérogation
·
la
justification par la nécessité de remettre en marche une entreprise se
rattachant aux activités traditionnelles de la région ;
·
la
justification par une meilleure intégration d’un immeuble dans un
quartier ancien.
En
revanche, la réalisation par une commune d’une opération financièrement
avantageuse n’est pas une justification acceptable.
2-Cas
des adaptations mineures :
Peuvent
être jugées acceptables :
ü
La réduction d’une règle de distance entre bâtiments (d’un
tiers environ) afin d’améliorer
l’ensoleillement de l’un des bâtiments, sans que celui de l’autre
soit affecté ;
L’EXPÉRIENCE
CANADIENNE
I-
Définition et OBJECTIF DE LA DÉROGATION mineure:
La
dérogation mineure
est une procédure d'exception établie par règlement en
vertu duquel le conseil peut autoriser la réalisation de
travaux projetés ou la régularisation de travaux en cours ou
terminés, lesquels ne satisfont pas à toutes
les dispositions des règlements d'urbanisme (règlement de zonage
ou de lotissement).
Le
conseil d'une municipalité dotée d'un comité consultatif
d'urbanisme (CCU) peut adopter un règlement sur les dérogations
mineures aux dispositions des règlements de zonage et de lotissement
autres que celles qui sont relatives à l'usage et à la densité
d'occupation du sol. Ledit règlement assure à la réglementation
une certaine souplesse d'application dans la mesure où il s'agit d'une dérogation
dite « mineure ».
« La
dérogation mineure empêche de placer le conseil municipal devant la
situation suivante : ou il refuse un permis pour une raison
jugée peu importante ou il modifie le règlement sans qu'il soit justifié
de le faire. »
C'est
la détermination de ce qu'est une dérogation mineure qui constitue la
pierre d'assise de cet outil qu’est le règlement sur les dérogations
mineures . Cette détermination ne peut pas se faire par règlement ou
par directive, mais doit être évaluée cas par cas. Ainsi, on ne
peut pas fixer d'avance la marge acceptable de dérogation. Ce qui est
mineur dans une situation peut être majeur dans une autre. Prévoir des
normes de dérogations déterminées d'avance obligerait la municipalité
à accorder la dérogation et équivaudrait à un amendement au règlement
de zonage ou de lotissement. Ceci dénaturerait complètement le but
poursuivi par un tel pouvoir.
II- CADRE JURIDIQUE
La
loi ne définit pas l'expression « dérogation mineure ».
Son interprétation est laissée à la discrétion du conseil, laquelle
est encadrée par le contenu du règlement sur les dérogations
mineures et les critères imposés par la loi.
Pour
qu'une municipalité puisse accorder des dérogations mineures, deux
conditions doivent être remplies :
·
la
constitution d’un comité consultatif d’urbanisme (CCU) qui doit
fournir un avis sur chaque demande de dérogation mineure;
·
l'adoption
d'un règlement sur les dérogations mineures.
a-
le
règlement sur les dérogations mineures :
Outre
l'identification des zones prévues par le règlement de zonage où
une dérogation mineure peut être accordée, le règlement sur les dérogations
mineures doit prévoir :
·
L'énumération
des dispositions des règlements de zonage (p. ex. stationnement,
affichage, marges de recul, accès pour les véhicules aux terrains) et de
lotissement (p. ex. tracé des rues, dimensions d'un terrain) pouvant
faire l'objet d'une dérogation mineure.
·
La
procédure requise pour demander au conseil d'accorder une dérogation
mineure et les frais exigibles pour l'étude de la demande
(habituellement, il est prévu que le citoyen doit adresser une demande au
fonctionnaire désigné à l'émission des permis et certificats).
b-
L’évaluation d'une demande de dérogation:
Une
fois le règlement en vigueur, le conseil peut se prononcer sur une
demande de dérogation après avoir obtenu l'avis du comité consultatif
d’urbanisme.
Trois
situations justifient normalement de recourir à ce moyen :
·
Quand
toutes les possibilités de modifier un projet, afin de le rendre conforme
au règlement de zonage ou de lotissement en vigueur , ont été examinées;
·
Pour
éventuellement régularisée une situation lorsqu'une contravention au règlement
est constatée pendant la réalisation de certains travaux;
·
une
demande de dérogation mineure peut être déposée lors de la vérification
de la conformité aux règlements d'un immeuble existant comme lors d'une
transaction.
Avant
de formuler des recommandations ou de rendre une décision, le CCU et le
conseil doivent analyser toute demande de dérogation à la lumière
des quatre critères imposés par la Loi sur l'aménagement et
l'urbanisme.
Ainsi,
une dérogation peut être accordée seulement :
1-
si l'application du règlement de zonage et de lotissement cause un
préjudice sérieux au demandeur;
2-
si elle ne porte pas atteinte à la jouissance du droit de propriété
des propriétaires des immeubles voisins;
3-
si elle respecte les objectifs du plan d'urbanisme;
4-
si les travaux en cours ou déjà exécutés ont été effectués
de bonne foi et ont fait l'objet d'un permis.
Après
que la date de la séance du conseil où la demande de dérogation
sera discutée a été fixée, le greffier ou le secrétaire-trésorier
doit faire publier un avis d'au moins 15 jours à cet effet. Tout
intéressé peut se faire entendre par le conseil lors de la discussion de
la demande.
c-
Décision
du conseil et imposition de conditions
Le
conseil qui adopte un règlement sur les dérogations mineures exerce un
pouvoir purement discrétionnaire dans l'acceptation ou le refus d'une
telle demande.
Il
peut décider de n'accepter qu'une partie de la demande (si celle-ci se
rapporte à plus d'une disposition d règlement) comme il peut décider
d'accorder une dérogation moindre que celle qui est demandée.
Cette
décision du conseil est rendue par résolution dont une copie
doit être transmise au requérant. Elle peut prévoir toute
condition, selon les compétences de la municipalité, et ce, dans
le but d'atténuer l'impact de la dérogation. En réalité, les
conditions peuvent être de tout genre tant qu'elles se rapportent aux
compétences de la municipalité dans le but d’atténuer la dérogation.
Par
exemple, le conseil pourrait exiger que le requérant prévoit un écran végétal
ou une clôture en bordure d'une marge latérale soumise à une dérogation.
Ou
aussi par exemple en autorisant que le stationnement de véhicules empiète
dans une cour avant, au-delà du seuil autorisé par le règlement de
zonage, le conseil pourrait exiger également que le requérant prévoie
certains aménagements paysagers de manière à réduire l'impact de la dérogation
accordée.
Sur
présentation d'une copie certifiée conforme de la résolution par
laquelle le conseil accorde la dérogation, le fonctionnaire délivre
le permis ou le certificat si les conditions prévues à cet
article sont remplies.
III-
LIMITES DE LA DÉROGATION
·
Une
dérogation mineure aux règlements de zonage et de lotissement doit
respecter les objectifs du plan d'urbanisme ;
·
Aucune
dérogation mineure ne peut être accordée dans une zone où l'occupation
du sol est soumise à des contraintes particulières pour des raisons de sécurité
publique ;
·
Le
conseil d'une municipalité sur le territoire de laquelle est en vigueur
un règlement sur les dérogations mineures peut accorder une telle dérogation ;
·
La
dérogation ne peut être accordée que si l'application du règlement a
pour effet de causer un préjudice sérieux à la personne qui la demande,
ou que si elle porte atteinte à la jouissance, par les propriétaires des
immeubles voisins, de leur droit de propriété.
La
dérogation mineure n'est surtout pas :
·
un
moyen de répondre à la demande du requérant « à sa convenance »;
·
un
moyen d'éviter une modification aux règlements d'urbanisme;
·
une
incitation au non-respect des règlements;
·
un
moyen de légaliser une erreur survenue lors de la construction;
·
un
moyen de contourner le plan et les règlements d'urbanisme.
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