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La
commission de dérogation constitue une action traduisant la volonté
gouvernementale de promouvoir l’investissement
et d’assouplir aussi bien les procédures administratives que
les réglementations en vigueur.
Dans
ce sens et depuis février 1999, a été crée la commission AD HOC par la
lettre circulaire n°254, instituant pour la première fois la procédure
de dérogation en l’inscrivant dans un cadre de transparence afin de débloquer
les dossiers de projet d’investissement en souffrance, le plus souvent,
à cause de l’incompatibilité avec les dispositions des documents
d’urbanisme en vigueur. Cette circulaire a permis d’introduire des
facilités dans les procédures d’obtention de l’autorisation de
construire et par conséquent un optimisme évident chez les
investisseurs. Mais il n’en reste pas
moins que la circulaire en question présentait quelques lacunes au même
titre que la circulaire n°622 du 08 mai 2001 là modifiant. C’est ainsi
que survient la circulaire interministérielle conjointe entre le Ministère
de l’intérieur et le Ministère chargé de l’habitat et de
l’urbanisme n°3020/27 du 14/03/2003 apportant amendement à la 622.
La
circulaire 3020/27 est venue pour renforcer le rôle de l’administration
au niveau local et régional, et d’appuyer la politique de décentralisation,
de proximité et de souplesse en matière de gestion des projets
d’investissement.
Suite
à cette circulaire, il a été instauré la commission de concertation présidé
par les Walis des régions. Cette commission s’est assignée pour
mission l’examen des projets d’investissement et la mise en oeuvre des
moyens pour garantir l’aboutissement de ces projets en outrepassant les
lourdeurs administratives et les textes réglementaires découlant des
documents d’urbanisme, et ce en présence de tous les intervenants
concernés. Aussi, des délais suffisant ont-ils été accordés aux pétitionnaires,
soit 6 mois de plus par rapport à la circulaire 622 pour garantir ainsi,
la réalisation des projets et combattre toute forme de spéculation.
Depuis
l’instauration de la circulaire 3020/27 jusqu’en Janvier 2006, 1926*
projets ont été examiné dont 56,14% ont reçu l’accord de
principe, devant générer un investissement
estimé à 35.5 Milliards de Dirhams et permettant
ainsi la valorisation d’une assiette foncière de plus de
10.407hectares.
Les
dérogations accordées concernent essentiellement les changements de
zonages prévus par les documents d’urbanisme suivi du changement de COS
ou de CUS quant au nombre de projets situés dans des zones non couvertes
par un document d’urbanisme il reste relativement faible.
Par
nature de projets, l’immobilier a constitué le secteur le plus concerné
par la dérogation avec 505 projets soit un taux de 46,71%
et seulement 576 projets ont concerné les secteurs économiquement
porteurs d’emplois durable et capable de renforcer le tissu productif
comme le tourisme avec 272 projets, soit 25,16%, les équipements
159 projets, soit 14,70% et l’industrie 145
projets, soit 13,41%.
Sans
nul doute, la commission de dérogation a contribué d’une manière
remarquable au déblocage des projets en souffrance et insufflé
une certaine dynamique à l’investissement. Néanmoins, les projets dérogés
ne répondent pas aux objectifs escomptés par la circulaire étant donné
qu’une grande majorité des investisseurs dont les projets ont bénéficiée
de dérogations n’ont malheureusement pas entamé les travaux de
construction dans les délais stipulés par la lettre circulaire*.
En
outre, si les raisons qui plaident à la faveur de la facilitation des
investissements sont multiples et légitimes telles la résorption du chômage
par la création de
l’emploi, la relance de l’activité économique, l’application de la
circulaire de dérogation a eu un impact mitigé sur les villes tant au
niveau urbanistique qu’au niveau économique.
Sur le plan urbanistique :
1-
L’impact sur les options d’aménagement :
Si
les documents d’urbanisme sont conçus dans le cadre d’une vision
globale tenant compte des facteurs socio économiques spatiaux et
environnementaux à des échéances déterminées, les projets de dérogation
sont cependant, étudiés d’une manière ponctuelle et indépendante
provoquant des discontinuités spatiales et des incohérences urbaines
mettant en échec les options d’aménagement. Ces projets témoignent
ainsi, d’un mode de production urbain localisé privilégiant le coup
par coup et s’inscrivant dans une vision de court terme.
L’impact
sur les options d’aménagement prend différentes formes, dont les
principales se présentent comme suit :
a
–la perturbation du processus d’urbanisme normal de certaines
villes ou centres. En effet, certains projets ont été dérogés sur des
zones périphériques non couvertes par des documents d’urbanisme bien
que ces derniers projettent des espaces urbanisables importants. Ces
projets ont pris, dans certains cas une ampleur considérable sous forme
de véritables centres urbains, mais dépourvus d’équipements
d’accompagnement. Créant ainsi, un mitage de l’espace rural et une
discontinuité urbaine ;
b-
Impact négatif sur l’environnement : ceci s’est traduit par la réalisation
des projets sur les zones agricole intensive, ceinture verte, réserves
naturelles ou zones de boisement , prévues par les documents
d’urbanisme sans même tenir compte de leurs impacts sur
l’environnement et le paysage naturel et particulièrement sur la nappe
phréatique. Ce qui remet en cause les orientations de ces documents , et
la vocation de ces zones.
c-
Surdensification des secteurs de ville : Un nombre important de
projets a été dérogé par rapport à la vocation des
secteurs ou zoning prévues par les documents d’urbanisme, ou des
zones de faible densités ont été transformées en zones d’immeubles
créant des secteurs dense. Ceci a engendré une surexploitation des
infrastructures conçues initialement à une densité plus faible (voirie,
réseau d’assainissement, équipements…) ;
d-
Dévalorisation du patrimoine historique de certaines villes :
Certains projets dérogés par rapport aux servitudes de protection des
murailles et monuments historiques classés dévalorisant le patrimoine en
question où complètement caché de grandes
parties des murailles et des monuments. En plus, étant conçus
sans souci d’intégration dans les tissus traditionnels sensibles ils
ont défiguré le patrimoine architectural ;
e-
Elimination des espaces réservés aux équipements publics (sanitaires,
éducatifs, culturel…) : En effet, les projets dérogés n’ont
pas épargné les équipements publics au profit de projets
d’habitations, créant ainsi, un déséquilibre en matière de desserte
de la population en équipement publics et une incompatibilité entre les
besoins initiaux prévus par les documents d’urbanisme et ceux générés
par les dérogations.
2-
L’impact sur le paysage urbain :
Les
volets concernant la qualité urbanistique, esthétique et architecturale sont
rarement discutés et imposés par la commission de dérogation. En effet,
il a été constaté que:
a-
Projets présentés à la commission de dérogation ont concerné des opérations
de surélévations sans tenir compte des proportions architecturales, des
dispositions techniques et de salubrités (largeur de façade, dimensions
des cours, minimum parcellaire, prospect…).Ce qui engendre en plus de la
surdensification des tissus, un désordre, une disharmonie au niveau des
hauteurs et une incohérence urbanistique et architecturale en
contradiction avec les options d’aménagement initiales (cas des axes
urbains de la plupart des villes).
b-
Le changement de zonage, qui concerne des projets ayants reçu l'accord de
principe, est une action qui, malgré toute la vigilance adoptée par la
commission de dérogation, à la longue peut avoir un impact négatif sur
l'équilibre urbanistique des agglomérations. En effet, le changement de
zonage porte préjudice au droit des tiers, d'une part et singularise les
efforts qui ont été entrepris pour dégager un consensus, quelquefois au
prix d'une large concertation autour des documents d'Urbanisme homologués,
d'autre part;
c-
les emplacements réservés aux places publiques et espaces verts sont
aussi sujets à des dérogations ce qui a engendré des villes ou les
espaces libres bétonnés se font de plus en plus rares. Cette occupation
de l’espace public touche directement le droit et les libertés de la
population à bénéficier d’un environnement meilleur et d’une qualité
de vie citoyenne ;
d-
Bien que le côté esthétique reste subjectif, la plupart des projets
sont d’une qualité architecturale et urbanistique en deçà de la
qualité escomptée notamment quand il s’agit de projets de grande
ampleur ou situés sur des emplacements stratégiques de la ville ;
e-
Amnistie des infractions urbaines : la dérogation est devenue un
moyen régulateur des infractions urbanistiques notamment, la régularisation
des surélévation réalisées en infraction par rapport aux dispositions
des documents d’urbanisme ;
f-
l’absence d’étude d’impact urbain préalable fait du projet dérogé
un « antécédent urbain » qui se propage en tâche d’huile
aux autres secteurs de la ville créant parfois des injustices sociales.
Au
regard de ce qui précède, l’application de la procédure dérogatoire
a eu des conséquences néfastes sur le paysage urbain voir même rural
d’une manière générale et sur les documents d’urbanisme en
particulier qui ont perdu toute leur force de loi et se sont réduit à de
simples documents consultatifs créant ainsi une situation paradoxale ou
l’exception a primé sur la règle.
L’impact
de la dérogation sur le plan socio économique reste très discutable. En
effet, il a été constaté que :
a-
La plus part des projets sont à caractère immobilier
générant des emplois plutôt saisonniers. Sachant qu’une bonne
partie des projets restent ponctuels et de moindre importance ;
b-
Peu de projets dérogés est considéré comme porteurs d’emplois
durables et capables de renforcer le tissu économique de la ville. Ces
projets concernent essentiellement le secteur du tourisme et de
l’industrie ;
c-
L’incitation à l’investissement visée par la circulaire de dérogation
et la plus value supposée être générée par les projets dérogés est
certainement temporaire voire occasionnelle en tenant compte de la
situation opportuniste voir spéculative créée par la dite circulaire
sujette à des interprétations diverses. Ceci se manifeste par :
-
Des projets de dérogations se localisant dans des espaces à faible
valeur foncière notamment des espaces vert ou périphériques ouvrant le
champ à des spéculations;
-
L’impact sur le paysage urbain notamment dans les cas touchant le
patrimoine historique créant une situation irréversible mettant en péril
le potentiel touristique de la ville et par conséquent son potentiel économique
majeur ;
-
Des promoteurs ne se manifestant qu’occasionnellement
pour des projets de dérogation qui par conséquent sont moins
impliqués dans le système économique productif organisé ;
-
Les terrains supports de certains projets sont soit non immatriculés soit
que leur acquisition est subordonnée à une procédure administrative très
lente (cas de terrains domaniaux ou collectifs). De même la lenteur
administrative liée à l'immatriculation des terrains constitue un
handicap à l'investissement.
d-
La contrepartie économique ou sociale reste très relative et ne reflète
pas les chiffres annoncés initialement en terme d’emploi à créer et
des montants d’investissement à engager souvent surestimés
e-
Les projets dérogés n’ont pas pu favorisé la régulation de la
dynamique économique. En effet, les prix de l’immobilier entre autres,
ont peu varié voire même flambé dans certains secteurs, et ce au profit
uniquement de l’investisseur.
Ainsi,
l’impact de la circulaire de dérogation sur la dynamique économique
peut être considéré comme très relatif vu les délais court de son
application. Toujours est-il que la non application
de ladite circulaire aurait-elle le même impact ? Est ce que
le nombre d’emplois et les montants d’investissement engagés
justifieraient-ils de sacrifier la qualité de vie dans nos villes ?
Les
difficultés rencontrés pour l’application de la circulaire:
L’application
de la circulaire est actuellement sujet à beaucoup de questionnement liés
notamment à son fonctionnement et les critères de choix des projets. Les
difficultés de son application se résument comme suit :
-L’absence
de procédure juridique adéquate pour l’intégration des dérogations
accordées au niveaux des documents d’urbanisme, notamment ceux qui sont
homologués ;
-La
circulaire ne définit pas les principaux critères pour qualifier un
projet d’investissement ;
-Aucun
projet n’a fait objet d’étude d’impact sur l’environnement
naturel ou urbain ;
-Les
projets ayant bénéficié d’une dérogation présentent rarement une
plus value pour la ville comme stipulée par la lettre circulaire ;
-La
plupart des assiettes foncières des projets de dérogation ne sont pas
assainies entravant leur mise en œuvre ;
-Certains
projets jugés méritant la dérogation grâce à leur ampleur et
importance change radicalement de programme par rapport aux projets dérogés ;
-Souvent
un même projet est étudié à maintes reprises par différentes
commissions de dérogation bénéficiant ainsi de dérogation en cascade
(1ère dérogation R+4, 2ème dérogation R+6…..),
et ce sans tenir compte des dispositions techniques architecturales, hygiénique…
-Le
taux de réalisation des projets dérogés est assez faible ;
-Les
dossiers soumis à la commission de concertation sont toujours incomplets
ce qui engendre un manque d’appréciation lors de leur examen, des
retards ou des situations de blocages ;
RECOMMANDATIONS :
Si
la commission de dérogation peut être considérée comme une solution
pour surpasser la rigidité des documents d’urbanisme, son
fonctionnement reste sujet à beaucoup de controverses, certes, palpables
sur le terrain .
La
tendance actuelle vers l’uniformisation du paysage urbain, ou même les
éléments de compositions urbaines les plus élémentaires tels les
espaces publics sont quasiment bannis au seul profit de l’investisseur
reste en contradiction fondamentale avec la définition intrinsèque de la
ville
Encourager
l’investissement dans la ville est certainement vital, mais promouvoir
l’investissement pour la ville serait à même de garantir son développement
socio économique durable. Ceci, suppose le respect de quatre dimensions
fondamentales :
-
La qualité de vie;
-
L’équité sociale;
-
Le patrimoine historique;
-
Le patrimoine naturel.
Cet
objectif ne peut être atteint que si la réflexion est focalisée ,
lors de l’examen des projets de dérogation, sur ces différentes
composantes de la ville dans le cadre d’une vision globale en favorisant
son unité dans le respect de l’équité sociale. L’investissement
serait, par conséquent, garantit d’une manière durable.
La
commission de dérogation deviendrait ainsi, un champ de débat et de réflexion
sur la ville tenant compte, aussi bien de la composante sociale qu’économique.
Atteindre
ces objectifs serait possible, si des réajustements de la circulaire de dérogation
sont effectués, et ce à différents niveaux :
1er
niveau: Introduction de la procédure de dérogation dans les textes
juridiques réglementaires :
-En
définissant ainsi les circuits et procédures d’application, ce qui lui
donnerait une force de lois et une crédibilité vis-à-vis des autres
partenaires et intervenants dans le domaine de l’urbanisme.
-En
révisant certaines dispositions réglementaires pour que la notion
d'investissement devienne une option défendue par tous les services et éviter
ainsi le parallélisme des lois;
-
La dérogation doit être
nominative.
2ème
niveau:Intervention au niveau des documents d’urbanisme par la
simplification des procédures de leur élaboration:
- En introduisant des procédures
réglementaires d’adaptation et de réajustement de ces documents, et ce
afin de pouvoir effectuer des modifications ou mises à jour de ces
derniers dans un cadre réglementaire sous forme d’études
sectorielles dans des délais courts à chaque fois que la nécessité est
exprimée notamment, suite aux demandes de dérogations. Toujours est-il
que ces documents doivent justifier de telles demandes.
3ème
niveau: Réajustement des travaux de la commission de dérogation
Afin
de recadrer les travaux de la commission, éviter les divergences
d’interprétation et garantir un seuil d’efficacité et de réussite
de cette procédure il est nécessaire de procéder à :
-La
mise en place d’un comité technique de présélection des dossiers de
projets à soumettre à la commission de dérogation.
-L’établissement
de paramètres et normes nationales pour identifier et classer les projets
d'investissement, tout en prenant en compte les spécificités régionales
et locales.
-
Mettre en application
effective l'article 19 de la loi 25-90
-La
mise en place d’un comité de suivi de réalisation des projets autorisés
par voie de dérogation.
-Imposer
une étude d’impact urbanistique et environnementale préalable, à la
charge du pétitionnaire, pouvant être assimilée à une «étude
sectorielle » ;
-Imposer
certaines limites à ne pas surpasser telles la vocation des secteurs prévus
par les documents d’urbanisme homologués et les dispositions
techniques, architecturales et de salubrité…( vis-à-vis, surface de
cours, prospect..), le respect des espaces verts et lieux publics;
-La
mise en place d’un comité d’évaluation quantitative et qualitative périodique
de tous les projets examinés dans le cadre de la commission de dérogation ;
-Appliquer
le principe de l’équité foncière (cession gratuite des terrains,
constructions des équipements d’intérêt général, aménagement des
espaces libres, construction de logement sociaux etc.) ;
-La
refonte de la procédure de l'immatriculation foncière pour la rendre
plus souple et plus rapide.
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(1)
: Bilan n°7 d’évaluation de la 3020/27 établit par la D.U.
(2) :
Ecrits émanant des Agences Urbaines concernant l’évaluation
qualitative de la 3020/27.
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